蒲海燕 瞭望智库

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学生为什么抗议?

学生是因为票价高企而反抗吗?并不是。

事实上,这次调价对于学生没有任何影响,学生票价维持不变。

那是智利政府对学生公共交通需求不够重视吗?也不是。

恰恰相反,智利政府对学生公共交通补贴可以说是非常慷慨,公共交通政府补贴的50%给了学生。优惠幅度也让世界上绝大部分城市相形见绌,小学生(1-8年级)全部免费、符合条件的大学生也能享受优惠、学生票价低至3折等,如此优惠绝对让世界其他地方的学生嫉妒。

显然,学生带头抗议不是因为公共交通票价上涨影响个人利益。那到底是为什么?

借势抗议。

皮诺切特军政府倒台30年来,学生一直是各种频发社会运动的主力,学生作为教育体系最重要的组成部分,自然最了解教育体系弊端,教育制度对他们切身利益影响最大,当然也是他们最关心的政治话题。显然,教育制度与这场风波必有极大的干系。

教育既是社会公平的现实反映,也寄托了人们对于未来社会公平的希望。有希望的社会才能是充满生机的社会,才能造就稳定和谐的国家,可见教育制度的选择是何等重要。

然而,1981年,智利军政府信了新自由主义的魔力,那一批“芝加哥男孩”彻底改造了智利教育体系。

军政府垮台30年了,但遗留下的教育体系始终是历次学生运动攻击的主要对象,这也是近年左右势力角力的重点。

换句话说,新自由主义残留的教育体制一直在搅乱智利。

2

911后,智利公办教育被弃

1970年开始,新上任的总统阿连德开始连续国有化大量美资矿业、银行、电信等行业企业,对美关系趋于恶化。

1971年9月,古巴领导人卡斯特罗对智利长达4周的访问再度刺激了美国,尼克松政府对智利阿连德政府宣称的智利特色社会主义道路已经到了忍耐极限。

美中情局借智利国内的经济危机策划了“秃鹫行动”,1973年9月11日,智利军方炮击总统府,阿连德总统再也没能走出办公室。

(1973年9月11日,智利发生军事政变)

向人民提供直到大学的免费公办教育是阿连德的梦想。

事实上,智利公办教育有着悠久传统。

智利国家学院成立于1813年,而5年后智利才正式建国。这所学校在智利具有特殊地位,作为一所顶级公立男子中学,校友包括18名总统,智利国家一半的历史由这个学校的校友统治,911事件中被杀的阿连德总统也是这所学校的校友。

早在1920年,智利就立法建立了4年义务教育,其后又多次增加,1965年延长到了8年。

在阿连德任总统时期,智利教育体系仍然以公立学校为主,大学教育免费,教育职能主要在中央。80%的中小学生在公立学校就读;15%左右学生在有补贴的私立学校,这些接受国家补贴的私立学校主要是非盈利性的天主教教会学校,所获补贴额度取决于财政能力,大体上没有超过50%的生均成本(通过高校本年度总教育成本除以该校本年度总在校学生数后得到的本年平均投入在每个大学生上的教育成本);剩下5%左右学生在纯粹的私立学校,这类学校收费高,没有国家财政补贴,主要面向高收入家庭。应该说,这样的教育供给结构还是比较合理的。

皮诺切特军政府政变上台后,很快就拥抱了新自由主义理念,即私有化、小政府和去管制。在新自由主义者眼中,公立学校是低效的垄断组织,自然要弃之如敝屣。

3

教育券“闪亮登场”

1955年美国经济学家弗里德曼在《经济学和公共利益》中提出了教育券概念。

(美国经济学家弗里德曼,芝加哥经济学派领军人物)

意思是把学校的管理和运作,从负责教育的官僚手上解放出来,将教育经费以教育券的形式发给家长,让家长用脚投票,选择最合适的学校。取得教育券的学校每月可凭券向政府获取拨款,无法吸引足够多学生就意味着无法获得足够拨款,学校在竞争中将被迫缩减规模或关门,通过这样的竞争鼓励学校改善教学质量,由市场而不是官员来管理学校。

教育是一种市场服务,所有学校应该平等竞争,通过优胜劣汰提升整个教育体系水平和资金使用效率,这是教育券的核心理念。

教育券理论看上去无懈可击,颇有吸引力。

然而,理论虽然美妙,却鲜有国家实践,即使在美国本土,也少有地方尝试。在皮诺切特将军通过军事政变上台后,弗里德曼的教育券理论终于找到了用武之地。浸染弗里德曼理论的智利“芝加哥男孩”们(指在芝加哥大学学习经济学并服膺新自由主义理论的学者)在1981年操刀实施了教育券改革。可以说,相比其他领域,教育领域的改革更加深刻地影响了智利社会。

教育券的主要目的之一就是取消准入限制并鼓励更多民营资本进入教育市场,或者称为教育市场化、民营化。私立学校通过教育券获得教育拨款的标准与公立学校完全一样,相比改革前,私立学校获得的财政拨款增加了30%。以小学教育为例,1979年智利全国有1846所学校,在实施教育券改革仅1年后(1982年),学校总数就达到2285所,增加24%,考虑到设置一所新学校的复杂性(如场地建设、教师招聘、招生等),如此短时间就增加了439所私立学校,可见市场化的威力。

与教育券制度同步实施的改革还有教育的地方化。

改革前,教育属于智利中央政府事权,老师具有类似中国的“事业单位身份”。

考虑到智利是一个仅1800万人的中小国家,这样的中心化管理模式有利于教育资源的平衡,毕竟不同发展程度的区域在教育投资能力上差异很大。

1981年教育改革时,在经济危机压力下,中央政府通过民营化和地方化两手甩掉了教育这个“包袱”。据统计,改革后,政府教育投资降低了18%。考虑到部分私立学校(主要指接受政府补贴的学校,也称教育券学校)相比之前获得了更多的教育资金,显然,公立学校经费被大量转移到了这些教育券学校。

(智利教育券制度实施后不同类型学校入读学生变化情况,红色为教育券学校,灰色为贵族式私立学校)

经费在很大程度上影响一个学校的教育能力,比如可以招聘更好的老师、有更多好的设备。经费平等的状况下,机制更为灵活的私立学校得到了快速发展,原先拥有特权的公立学校反而丧失了优势。

在教育券的助攻下,公立学校学生占比减少了差不多一半,从改革前的80%左右,下降到2014年的39%;不能接受教育券的贵族式私立学校相对保持稳定;而所谓的教育券学校则从15%飙升到53%,增幅高达253%。

民营的教育券学校成为智利基础教育的主力军可以说是智利教育最大的特点,也是智利教育改革最大的预期“成果”。

新增私立学校主要分布在城市为代表的人口密集区,这些地方教育需求更大,更有利于学校生存和盈利,而乡村等人口稀疏区域和支付能力低的区域仍由公办学校承担普遍服务的职能。

更重要的是,公立和私立学校在经费上实现了平等,在招生上却没有,私立学校有自己的入学选拔程序。此外,私立学校通常在政府教育券拨款之外还要再额外收费,低收入家庭学生往往无力负担,公立学校沦落为学生进不了私立学校后的替补学校,成为低收入家庭的无奈归宿。也就是市场经济下的“刮脂效应”(cream skimming)在教育领域真实地发生了。

4

反而撕裂出社会更大鸿沟

教育券下的“刮脂”既包括私立学校区域空间分布上的趋利选择,也包括对不同社会经济背景生源的选择,还包括对不同学业能力学生的选择,教育资源自然也更多流向了私立学校。可以说,在市场势力的主导下,智利的教育呈现出了不同学校的高度等级化和阶层隔离,存在系统性教育机会不公平。

从国际比较看,经合组织(OECD)2011年发布的报告显示,智利教育阶层隔离情况是最严重的国家之一,不同社会背景学生融合程度小于0.5,而OECD国家的均值为0.75,芬兰、挪威等北欧融合程度最高,达0.89。

以小学为例,80%左右的低收入家庭学生在公立学校就读,而高收入家庭只有6%进入了公立学校,近90%的中高收入的家庭学生都入读了不同类型的私立学校。经过私立学校的刮脂,公立学校几乎成为劣等教育的代名词。

(不同收入水平家庭学生在不同类型学校的分布图)

高考成绩很大程度代表了不同类型学校的教育质量。2016年,2/3的贵族式私立学校毕业生可以进入智利正规大学,教育券学校也有1/3的学生,而公立学校仅仅只有1/5,甚至有10%的公立学校根本没有学生考上大学,大学招生的76%的生源是私立学校培养的,大学招生严重依赖私立学校生源。显然,在公立学校要想考上大学非常难,恐怕没有什么比这个数据更能体现公立学校的失败了。

在学生家庭背景方面,也有同样的现象。2003年开始,所谓的素质测试(PSU)代替了原来以各学科考试为主的高考(PAA),对私立学校和高收入家庭学生的偏爱就更加突出了。来自最富裕的10%家庭学生相比最低收入10%家庭的学生竟然可以高出150分。

教育券带来的分化是否提升了智利整体教育水平呢?美国伯克利大学研究人员2006年的一项分析,从国际比较角度,研究了改革前后智利参加国际数学和科学水平测试(TIMSS)的情况。

1999年相比1970年,智利中位数学生的成绩在参与测试的13个国家学生中反而更差了。

此外,由于私立学校不受改革影响,可以作为比较参照,且剔除了不同国家对比时难以避免的经济发展速度、教育投入等外部因素的干扰,也可以是一个较好的参考指标。

根据分析,改革后,公立学校和教育券学校相比私立学校的差距反而扩大了。

换句话说,支持教育券的新自由主义者们所宣称的自由竞争可以带来整体教育质量提升的美好愿望并没有实现。

现任总统皮涅拉常常引用新自由主义的棋手——哈耶克的名言反对前任政府的教育改革政策:通往地狱的道路往往是由善良的愿望铺砌。但讽刺的是,新自由主义者们自己何尝不是如此呢。

据智利2011年的一个统计,大学毕业生相比未受高等教育人群,工作机会高出24%,收入更高出160%。教育能够使人发挥其最大潜力,特别是受过高等教育后有更多工作机会和更高收入可能,教育不公平必然加剧社会不公平。

教育券实际上成就了不同阶层相互隔离的教育制度,教育不仅没有弥合社会已经存在的级差,反而进一步撕裂出更大鸿沟。教育券能够给低收入群体创造更多教育机会的说辞在学校高度等级化的事实面前显得有些可笑。

5

南半球“智利之冬”

2010年2月,现任总统皮涅拉首次就任,这位哈佛大学经济系毕业的右翼总统挑选了同为右翼的重量级政治家拉温(Joaquín Lavín)担任教育部长。

拉温是一位不折不扣的“芝加哥男孩”,作为毕业于芝加哥大学经济系的经济学家,1988年曾专门为讴歌皮诺切特时期的新自由主义改革出版了专著——《一场无声的革命》(A Quiet Revolution)。

事实上,他并非只是坐而论道,还是教育改革的实践者,创建了智利有名的私立大学(Universidad del Desarrollo)。

皮涅拉如此提名无疑向社会明确传达了他的执政思路,特别是教育政策,那就是将继续维持皮诺切特时期的新自由主义改革成果。

(拉温支持新自由主义的著作)

然而,不幸得很,这位部长在2011年5月关于增加对私立大学拨款的提议惹恼了学生,再加上刚刚汽油涨价引起的不满,进一步刺激了学生的愤怒。5月12日,15000名学生开始走上街头抗议。5月21日,总统皮涅拉的全国例行电视讲话无视教育改革诉求再次升级了矛盾,抗议进一步升级。

这场抗议运动持续了将近7个月,总共发起了36场大型抗议行动,500所大中学校因被占领而瘫痪。

南半球的这场运动被纽约时报称为“智利之冬”,与彼时北半球的“阿拉伯之春”遥相呼应。

皮诺切特军政府倒台后20年(2011年),私立教育主导的智利教育体系仍然没有太大变化。

“教育不盈利”(Educate Don’t Profiteer)是抗议学生的主要运动口号,也反映了学生们的主要诉求:免费而又高质量的教育服务。

自从军政府上台后,智利再也没有增加过公立大学,73%的学生在私立大学就读。尽管法律规定大学不能成为盈利组织,但实际上这是一纸空文。

甚至教育部长拉温自己在电视采访中也不敢明确否认其创办的大学没有盈利。

这也是学生们听闻拉温要增加拨款给这些私立大学后愤怒的缘由。

智利大学经费的75%来自私人(OECD的平均水平只有31%),大学收费在全世界都属于高水平,教育成为一项产业盈利颇丰。在智利,新自由主义者们曾经完全取消大学准入管制(直至2006年才重新建立一套相对完善的大学准入和质量体系)。私立大学经过多年大跃进式发展后,整个高等教育供给甚至已经超过了需求。换句话说,智利高中生已经不够用了,这也是智利高等教育收费高昂的原因之一,市场竞争降低价格的神话在教育领域没有发生。70%入学的大学生是家中第一个接受高等教育的,这些学生几乎都要贷款。来自后20%收入家庭的学生,由于经济原因,其中的65%在一年内就退学了。

(OECD关于个人在基础教育和高等教育支出比例不同国家的对比图)

更糟糕的是,教育本应该使人力资本增值,然而,由于教育质量不高,60%私立大学学生毕业后甚至无法找到工作。学生付出了高昂成本,期望落空后的沮丧往往会爆发出更大的愤怒。

巴列霍(Camila Vallejo)是组织这场运动的学生负责人之一,他认为教育不只是一项基本权利,对智利社会机制也至关重要。他在美国《赫芬顿邮报》上进一步阐述了运动目的:智利学生不只是想要改善他们接受的教育服务,他们想要能够改变社会的教育,想要教育能够促使社会公平和包容。

皮涅拉的态度也很鲜明,2011年8月11日,他针锋相对地回应道:“我们都想要免费的教育、免费的医疗,以及更多的免费服务,但我要提醒他们,现实生活中没有什么是免费的,必须有人买单”。尽管如此,为了平息民怨,皮涅拉还是让拉温走人当了替罪羊。几经周折后,也回应了学生们的一些主要诉求,如禁止对盈利性大学提供任何财政支持,为符合条件的学生贷款提供贴息,贴息后的助学贷款利率降到2%(同类商业贷款是8%)。

然而,问题并没有解决,更大的风暴在酝酿中——2019年公共交通涨价成为了那只煽动翅膀的蝴蝶。

6

“创世大爆炸改革”

学生们的诉求与皮涅拉的市场理念南辕北辙,所以根本不可能有根本改革。

2014年3月,左翼巴切莱特将教育改革作为其核心政纲赢得了总统大选。巴切莱特上任后确实将教育改革放到了执政的优先地位,在任内总共通过了29部教育改革的法律,实施了一系列反新自由主义改革措施。

2015年5月通过的“学校包容法”(the Ley de Inclusión)则是基础教育改革的重点,是巴切莱特系列教育改革中力度最大的所谓“创世大爆炸改革”(big bang reform)。这场大改革主要包括:

所有接受政府财政拨款的公立学校和教育券学校不得成为盈利性组织,学校的盈余只能用于学校教育本身(类似于中国刚刚实施的学校分类办法),只有完全不接受政府拨款的私立学校可以成为盈利组织。

教育券学校要如同公立学校提供免费教育,不得额外收费(copayment)。但考虑到教育券并不能覆盖学校的全部成本,作为妥协方案,同时规定教育券学校不得超过现有额外收费标准,今后根据教育券拨款标准的提高,逐步取消学校的额外收费。此外,教育券学校不得将交纳其他书本资料费作为招录贫困学生的前提条件。

建立全国统一中小学招生系统,教育券学校不得歧视性招生,不得将学生的成绩、家长的社会经济背景作为招录条件,不得面试,报名学生超过学位数量后,除对一些特定条件学生优先招生外(如兄弟姐妹在该校、本校教师子女等)外,其他通过抽签决定。

所有接受财政拨款的学校都要保留15%的学位给予贫困生。对于少数传统重点学校,允许其保留30%学位按照既有选拔方式招录优秀学生。

正如教育部长埃萨吉雷(Nicolás Eyzaguirre)向议会报告该法案时强调的,这场改革是要真正实现所有学生的宪法权利——教育权(right to education),以及家长的教育选择权,确保平等的教育机会,而学校的选拔和额外收费都是在侵犯这些权利。如教育券学校额外收费使得贫困家庭不得不放弃这些私立学校,只能入读公立学校,家长事实上丧失了教育选择权。

如这部法律名称所示,学校包容法的改革目的,就是要使学校包容不同社会阶层、不同背景、不同天赋能力的学生,使在校生具有多样性,而不是阶层隔离的学校。将多样性的价值置于教育的优先价值选择,可以说是改革核心目的。学生或家长有选择权,或者说择校权,而学校没有选拔权,这种不对称的权利安排就是为了保障学校的包容性。

显然,巴切莱特的改革虽然没有取消教育券,但政府已经将教育定位为一项基本人权并在很大程度上承担了教育服务,私人资本逐利动机引导市场竞争这个新自由主义的内核在智利教育领域已经在法律上宣告死亡。

2018年1月,巴切莱特离开总统府前通过了免费高等教育改革法,补上了教育改革的最后一环,核心是逐步实现高等教育完全免费,如对于中位数以下家庭子女通过考试进入重点大学的,国家提供免费教育,私立大学只能对10%的高收入家庭学生实行市场化收费,对其他学生则需要执行政府指导价。

7

所谓教育“拉美化”

然而不出意外,巴切莱特的教育改革遭到了包括现任总统皮涅拉在内右翼人士的强烈反对。

2018年3月27日,智利宪法法院判决高等教育改革法案中有关私立大学不得盈利的条款违宪。学校包容法,特别是有关无歧视招生方面争议巨大。事实上,为了平稳实施如此重大的改革,在实施步骤上还是有所考虑的,如关于取消选拨性招生,法律上设置了5年过渡期,圣地亚哥这类特大城市就是在2020年才开始实施。

皮涅拉2018年再次就任总统后,对前任巴切莱特的教育改革进行再改革成为他的优先目标。

他毫不隐瞒对现有教育改革成果的不满,几次直言不讳的评论还引发了广泛争议。

今年3月份,皮涅拉在一次学校开学仪式演讲中不经意讲到了“教育产业”(industria educativa)这个概念,还引发了一次全国性的教师抗议行动。抗议教师声称,“教育产业”这个概念真实地反映了皮涅拉政府对于教育的认识,教育不是从商业角度看的产业,教育是一项社会权利,是作为一个人不可分割的核心元素。

(2019年3月教师上街抗议政府的教育政策)

即使在如何教育不同天赋能力学生这个技术性问题上,皮涅拉这位哈佛大学的经济学博士,也不掩其精英教育理念。年初他在一次演讲中说:“正如强迫一个小孩进食是很困难的,当一个学生不想学习时,向他头脑中灌输知识也是非常困难的。”这已经是赤裸裸地歧视落后生了,更重要的是,他头脑中显然不存在教育权这个概念。

皮涅拉政府当然不只是提出争议性概念,今年初还提出了两部法律议案试图部分恢复精英教育体制。皮涅拉政府向议会提出的“公平招生法”议案内容主要包括允许300所重点学校(大致占全部中学的10%)实行选拨性招生,但其中一半须来自于贫困家庭的学生。其他学校(包括公立学校和教育券学校)设立自己的招录标准来选拔不超过30%的招生指标,招录标准可以既包括客观考试成绩,也包括主观评估。

事实上,皮涅拉总统对于精英教育的执念就没有变过。在2011年,作为总统他就提出过要建立50所类似美国的磁石学校(Magnet school,寓意为通过高质量的教育像磁铁那样将学生吸引到学校来)。美国的磁石学校属于公立学校,但可以通过建立特色教育项目,拥有跨区域招生和选拨性招生特权。据统计,美国有4340个磁石学校,就读学生总数超过350万。

由于皮涅拉所在党派在议会没有多数席位,议案尚未通过,但议案的提出已经引发了学生们激烈声讨,10月份发生的抗议运动恐怕与年初的教育争议关联甚深,甚至可以说3月份发生的有关教育改革的抗议就是10月份的预演。

但皮涅拉的观点也有不少支持者。作为公立精英中学代表,国家学院的校长就公开质疑,称“如果那些没有兴趣学习的学生被招到了国家学院,学校的教育声誉将成为问题”。据近期的一份民意调查,63%的受调查者支持考试选拔,79%的认为考试选拔优于抽签招生,大部分智利人不想失去那些声名卓著的学校。

2016年,智利两所最顶尖大学招录的公立学校新生中,19所全国公立重点高中就占了一半,这些公立重点中学还勉强维持着公立学校的些许体面。但私立学校已经成为精英学校的代表了,这两所最顶尖大学的新生中,只有18%来自于公立学校,换句话说,82%学生是来自私立学校。

国家学院,这个智利公立教育皇冠上的明珠,也已经蒙上了一层厚厚的灰尘。2018年高考,在全国最好高中排名中,它仅位列第78名,即使不是泯然众人矣,名校光环也难以发出什么光芒了。

公立学校在新自由主义革命中被边缘化了,又将在平等教育(教育权)的改革中进一步衰落,优秀学生继续流向私立学校,这就是所谓的教育“拉美化”。

8

潘多拉的盒子一旦被打开……

事实上,智利历届政府在1990年军政府倒台后一直在增加教育投资。1990年,智利政府教育支出仅占GDP的2.3%,2016年达到了5.35%。可以比较的是,2018年中国为4.11%,OECD国家的平均水平为4.5%,智利的教育投入不可谓不高。

巴切莱特在高等教育改革后,为应对增加的成本,专门增加企业税25%,每年增税50亿美元(约合人民币357亿元),实现了家庭收入在后60%的中低收入家庭学生可以免费上大学。

教育支出占国家财政收入的比重可以更好地反映一个国家对教育的重视程度,智利2016年高达21.16%,相比之下,OECD的平均水平只有11%左右,2018年中国为14.48%,北京市为13.66%,数据同样显示智利对教育的投入水平在世界上名列前茅。

然而,努力折腾并没有换来社会的和谐与安宁。法国历史学家托克维尔在《旧制度与大革命》中写到——

“人们耐心忍受着苦难,以为这是不可避免的,但一旦有人出主意想消除苦难时,它就变得无法忍受了。当时被消除的所有流弊似乎更容易使人觉察到尚有其他流弊存在,于是人们的情绪便更激烈:痛苦的确已经减轻,但是感觉却更加敏锐。”

这就是所谓的“托克维尔悖论”。

(法国历史学家托克维尔著作《旧制度与大革命》)

智利新自由主义教育造成的恶果如潘多拉的盒子,一旦被打开,个人主义、消费主义改变了智利社会文化,教育难以避免成为学生动荡的源头。纵使左翼政府费尽心力进行再改革,甚至完全推翻,原有制度崩溃之时,却未带来人们预期的美好结果。浪漫主义的改革与左右大幅摇摆造成的局面反而使得更多人不满意,从而使执政者与民众间的矛盾进一步公开化,社会动荡反而愈演愈烈。“托克维尔悖论”犹如恶魔般一次次在智利应验。

正如托克维尔在另外一本书中写过:“我确信,最佳的地理位置和最好的法制,没有民情的支持也不能维护一个政体……世界上却没有一个国家比南美诸国更悲惨的了。”

凡事都有偶然的凑巧,结果却又是宿命的必然,外部势力插手的911事件和新自由主义革命也是为这命运种下的因。